Что не так с докладом СПЧ про выборы

24 октября на специальном заседании Совета по правам человека и развитию гражданского общества при Президенте России (СПЧ) был рассмотрен проект консолидированного доклада мониторинговой рабочей группы СПЧ по итогам наблюдения за выборами 10 сентября. 

Представители «Голоса» принимали участие в его подготовке, обсуждении и трижды представляли свои предложения и замечания к разным версиям доклада. В итоговый текст вошла лишь часть предложений «Голоса», при этом принятый доклад не в полной мере отражает существующие проблемы, а ряд положений содержат рекомендации, направленные на ограничение прав. Вот то, что нас особо беспокоит.

Предложения СПЧ, направленные на ограничение прав

1. Попытки ограничения видеонаблюдения. Авторы доклада рекомендуют при принятии нормативных актов, регулирующих видеонаблюдение, обеспокоиться «охраной изображения гражданина». За этой формулировкой может скрываться обоснование отказа в доступе к видеозаписям граждан Российской Федерации. Движение «Голос» отмечает, что отсылки на необходимость «охраны изображения гражданина» для мест, где проходят выборы — важнейшее государственное публичное мероприятие — не применимы и противоречат российскому законодательству. В докладе также не нашли своего отражения предложения по срокам хранения видеозаписей и режиму доступа к ним. Необходимо отталкиваться не только от срока обжалования результатов выборов (3 мес), но что гораздо важнее от срока преследование правонарушителей и преступников. Поэтому срок хранения видеозаписей должен составлять не менее одного года. На спецзаседании СПЧ 24 октября о поддержке годичного срока хранения также заявила и председатель ЦИК России Элла Памфилова. 

2. Наделение статусом наблюдателей только членов СПЧ, Общественной палаты Российской Федерации и уполномоченных по правам человека. В итоговый вариант рекомендаций так и не попали предложения по наделению статусом наблюдателей-представителей общественных организаций. Вместо этого члены Совета по правам человека и развитию гражданского общества настаивают на наделении таким статусом крайне ограниченного числа лиц из составов административных образований: самого СПЧ, Общественной палаты России и уполномоченных по правам человека. Нам представляется, что развитию гражданского общества гораздо больше способствовало бы максимальное снятие ограничений на общественный контроль за выборами и наделение статусом наблюдателей представителей общественных объединений. Рекомендации СПЧ направлены на создание элитарного общественного наблюдения со стороны административных образований, вместо того, чтобы действительно поддержать организации гражданского общества, занимающиеся общественным наблюдением за выборами. В то же время, принятая формулировка дает противникам непартийного наблюдения возможность купировать саму дискуссию о правах наблюдательского движения. 

Что не удалось включить в доклад

1. Упоминание серьезного нарушения, которое повторяется от выборов к выборам, — использование преимуществ своего положения должностными лицами для создания преференций конкретным кандидатам. В ходе кампании независимыми наблюдателями было зафиксировано системное использование преимуществ должностного и служебного положения на стадии предвыборной агитации. Должностные лица, государственные и муниципальные служащие, сотрудники и работники бюджетных организаций принимают деятельное участие в агитационных и мобилизационных мероприятиях в интересах административных кандидатов. Для проведения предвыборной агитации широко используются публичные мероприятия, организуемые государственными или муниципальными органами власти за бюджетные средства. В СМИ присутствует косвенная агитация, не оплаченная из средств избирательных фондов, что нарушает принцип равенства прав кандидатов.

2. Упоминание о проблеме административного давления на избирателей. В ходе выборов 10 сентября 2017 г. неоднократно отмечались злоупотребления со стороны руководителей предприятий, учебных и лечебных заведений, органов власти и местного самоуправления, выразившиеся в принуждении к голосованию. Это остается одной из основных проблем, посягающих на основополагающий принцип свободы выбора, так как никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или не участию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

3. Нет оценки различных «мобилизационных» проектов для искусственного увеличения явки избирателей (лотереи, конкурсы). Использование в день голосования мобилизационных технологий, основанных на обмене свободы выбора на материальное поощрение, ведет к снижению осознанности выбора.

4.  Указание на недостаточную прозрачность нового механизма голосования по месту нахождения, которая создает условия для манипуляций. Организацию процесса голосования по месту нахождения следует признать не до конца отлаженной, а уровень гласности неудовлетворительным. ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в течение всего периода подачи заявлений на голосование по месту нахождения не давали подробную информацию о ходе этого процесса, что не позволило участникам выборов эффективно контролировать эти процедуры. Практически во всех регионах не сходится баланс по реестрам на включение избирателей в списки и исключение избирателей из списков. Это свидетельствует о том, что система составления данных реестров пока не отлажена. Кроме того, из объяснения, предложенного ЦИК России, следует, что есть большое число расхождений между адресами избирателей, указанными в их паспортах, и их адресами в регистре избирателей. Это означает, что в регистре избирателей содержится много неточностей, и их устранение должно стать одним из приоритетных направлений (учитывая в том числе и то, что данный регистр используется для проверки подписей избирателей, предоставленных кандидатами). День голосования также продемонстрировал, что новый порядок голосования по месту нахождения через заранее поданные заявления предоставляет широкие и неконтролируемые возможности для организованной мобилизации административно зависимых категорий избирателей (работников крупных предприятий, бюджетных учреждений и т.п.), как это ранее происходило с открепительными удостоверениями.

5. Предложения по повышению прозрачности финансирования избирательных кампаний кандидатов.  Финансирование избирательных кампаний кандидатов остается непрозрачным. Значительная часть средств, потраченных участниками выборов, не отражается в официальных отчетных документах. В частности, «в тени», например, остаются расходы на оплату труда политконсультантов и других сотрудников избирательных штабов, косвенную агитацию и проведение социологических опросов. Зачастую эти расходы покрываются административными кандидатами из средств бюджетов различного уровня, что в полной мере подпадает под определение коррупции. В результате всего комплекса проблем информация о реальных донорах кандидатов остается недоступной для избирателей, ограничивая возможности для осознанного выбора. 

«Голос» предлагает: внедрить в российское законодательство понятие «бенефициарного собственника» («конечного собственника») компании, которое позволит окончательно закрыть возможность для финансирования российских избирательных кампаний иностранным лицам или компаниям с государственным участием, а также не допустить обход запретов на предельные пожертвования со стороны крупных холдинговых компаний; обязать некоммерческие организации, оказывающие финансовую поддержку партиям или кандидатам, раскрывать обществу информацию о собственных донорах; принять запрет на пожертвования со стороны получателей госконтрактов и различных форм государственной поддержки; создать механизмы стимулирования финансовой поддержки партии со стороны их членов и рядовых граждан (например, внести поправки в Налоговый кодекс, позволяющие гражданам направлять часть уплаченного НДФЛ (не более 1%) на поддержку конкретной общественной организации, в том числе политической партии); создать единую общедоступную базу данных спонсоров кандидатов и политических партий всех уровней. 

6. Указание на недооценку правоохранительными органами степени общественной опасности совершаемых в сфере выборов преступлений, подрывающих доверие к выборам и власти в целом. Из итогового варианта доклада также исчезли предложения по усилению административной ответственности (размера административных штрафов) за правонарушения, связанные с избирательным процессом, принятию мер, направленных на обеспечение неотвратимости административного наказания и более активному пресечению  правонарушений, связанных с использованием преимуществ должностного и служебного положения на выборах.

Что удалось включить в доклад

1. Предложения по пересмотру или даже отмене т.н. «муниципального фильтра». В частности, в докладе предлагается рассмотреть возможность замены «муниципального фильтра» залогом или сбором подписей избирателей.

2. Обеспокоенность по поводу снижения явки и причины, которые к этому привели. В докладе отмечается, что сохраняется тенденция к снижению активности избирателей, которая обусловлена недостаточной конкурентностью выборов, неудобной датой голосования и, в некоторых случаях, плохой работой избирательных комиссий по информированию избирателей.

3. Рекомендацию обсудить восстановление института избирательных блоков. Эта мера может значительно облегчить участие в выборах малым партиям и позитивно скажется на росте конкуренции.

4. Предложения по изменению порядка формирования избирательных комиссий. В докладе нашли свое отражение предложения «Голоса» по формированию избирательных комиссий преимущественно представителями политических партий.

5. Озабоченность отсутствием принятой ЦИК России спецификации кодирования данных протокола УИК в QR-коде, которая устанавливает перечень и последовательность чисел в коде, а также описание идентификаторов. Без публикации спецификации отсутствует прозрачность ее применения, невозможен контроль, что создает риски злоупотреблений при ее использовании для введения итогов голосования в ГАС «Выборы». 

6. Предложения по более четкому регулированию досрочного голосования. В докладе СПЧ рекомендуется внести в законодательство поправки, устанавливающие исчерпывающий перечень причин, дающих право на досрочное голосование и обеспечивающих «информационную прозрачность» этого механизма для всех участников выборов.

7. Следующие аналитические доклады и заявления движения  «Голос» стали приложениями к докладу СПЧ: 

• «Анализ составов региональных избирательных комиссий, организующих выборы 10 сентября 2017 года»; 
• «Об административном контроле над процедурой сбора подписей депутатов и глав муниципальных образований в поддержку кандидатов («муниципальный фильтр») на выборах глав регионов, назначенных на 10 сентября 2017 г.»; 
• «Выдвижение и регистрация кандидатов и политических партий на выборах в представительные органы власти в единый день голосования 10 сентября 2017 г.»; 
• «Предвыборная агитация на выборах единого дня голосования 10 сентября 2017 г.»; 
• «Агитационная кампания на муниципальных выборах в Москве 10 сентября 2017 г.»; 
• «Заявление о досрочном голосовании на выборах в Барнаульскую городскую Думу 10 сентября 2017 г.»; 
• «В половине районов Москвы избиркомы затруднили избирателям выбор кандидатов»;
• «О практике привлечения к ответственности членов избирательных комиссий за нарушения избирательного законодательства за 2016–2017 гг.»;
• «Заявление по итогам наблюдения за выборами единого дня голосования 10 сентября 2017 года».

В итоге консолидированный доклад мониторинговой группы СПЧ значительно сглаживает имеющиеся проблемы, заявляя об их «единичном» характере и не показывая системность этих проблем. Хотя именно всесторонний анализ прошедших выборов помог бы лучше оценить риски, стоящие перед избирательной системой России в преддверии президентской кампании и нейтрализовать их.