Цена свободы: как особенности американского федерализма обеспечивают свободные выборы
Эксперт КГИ Александр Кынев последнюю неделю перед американскими выборами провел в США, где встречался с работниками избирательных штабов и экспертами.
Америка, да и весь мир, бурлит после неожиданных результатов выборов Президента США. Вновь, как и в 2000, кандидат, набравший большинство избирателей, проиграл выборы в целом, получив меньшинство в коллегии выборщиков. Причем, если в 2000 году Альберт Гор, проигравший выборы Джорджу Бушу-младшему по выборщикам, опередил его примерно на 500 тысяч голосов избирателей, то сейчас, пока идет подсчет еще поступающих по почте бюллетеней (особенно их много в штатах Калифорния и Вашингтон), разрыв проигравшей выборы-2016 Хиллари Клинтон с Дональдом Трампом уже достиг 670 тысяч, и, по оценкам, может приблизиться к 2 миллионам голосов.
Раньше подобный парадокс трижды случался в ХIX веке (1824, 1876 и 1888 года). Прошло больше столетия, и вот уже два таких случая в 21 веке. Казалось бы, какая ерунда, взяли и отменили коллегию выборщиков и ввели большинство от общего числа голосов. Однако на самом деле изменить эти правила крайне сложно, потому что этот парадокс прямое следствие особенностей американского федерализма, который в реальности и обеспечивает устойчивость и уникальность американской демократии. Подобный парадокс в России кажется абсурдом и привычная нам авторитарная российская модель, где все просто и вертикально, во многом не позволяет российским гражданам представить, что где то все может быть совсем иначе.
Как же подобная несправедливость связана с ценой свободы, и какие варианты ее изменения существуют?
Главное - одного закона о выборах, который бы можно было изменить, в США просто нет. По конституции Президента страны избирают штаты, и в каждом штате свои законы о том, как проводить выборы. Фактически и выборы Президента США это в реальности 51 отдельные, параллельно проходящие в разных штатах, выборы (в каждом штате и федеральном округе Колумбия). Нет даже подводящего единые результаты Центризбиркома (формально существующая Федеральная избирательная комиссия из 6 человек собирает и обобщает лишь информацию о финансировании кампании, доходах и расходах кандидатов и комитетов их сторонников). В 2002 создана Election Assistance Comission, которая выступает лишь в качестве координационного центра и ресурса информации о проведении выборов, разрабатывает рекомендации по организации системы голосования, занимается сертификацией оборудования для голосования и т.д. Согласно статье 1 Конституции США любые споры о легитимности избрания депутата Палаты представителей или сенатора решает та палата, членом которой он является.
Система коллегии выборщиков и раздельных избирательных систем штатов прямое следствие структуры американского государства. Она следствие стремления защитить представительство и позиции как больших, так и малых (по населению) штатов. Так в Сенате все штаты, большие и малые, имеют по 2 сенатора, в Палату представителей каждый штат избирает не менее одного депутата и численность палаты (сейчас 435 депутатов) может меняться, чтобы справедливо распределить округа между штатами. Количество тех самых выборщиков от каждого штата равно сумме избираемых от него конгрессменов и сенаторов (то есть не менее 3 от штата). Также 3 выборщиков имеет с 1961 года федеральный округ Колумбия (то есть столица страны Вашингтон).
Каждый штат сам решает, как и кого он избирает, будь то выборщики, губернатор или сенатор от штата. Так длительное время сенаторы избирались законодательными собраниями штатов, пока в 1913 не была принята 17-я поправка к конституции о их прямых выборах. Но и сейчас в каждом штате свои правила того, как проводятся выборы сенаторов (один или два тура), как замещается вакансия, если она появляется, свои правила выборов губернаторов, где-то на 2 года, где-то на 4, где с правом избрания на следующий срок, где-то без него.
Отличается порядок голосования и его организация в разных штатах. Где-то есть досрочное голосование (в 33 штатах и округе Колумбия), где-то его нет, у него везде разные сроки. К примеру, в Мэриленде досрочно может проголосовать любой желающий, а в Вирджинии только тот, кто подтвердит свое отсутствие в день выборов (absentee voting). В Вашингтоне, Орегоне и Колорадо избиратели голосуют не на участках, а по почте. Примерно за три недели до дня выборов избиратели получают конверт с бюллетенем, инструкциями и конвертом для обратной отправки. Начиная с 1 ноября можно заехать на пункты голосования и опустить письмо с бюллетенем в ящик для голосования, можно отправить его по почте. Отличается перечень документов, по которым можно голосовать, отличается способ голосования.
Сейчас почти везде голосование происходит через бумажный бюллетень опускаемый через электронный сканер, ручной подсчет без сканера остался в Нью-Гэмпшире и кое-где в Вирджинии, знаменитые «бюллетени с дырками» (которые надо было проколоть напротив выбранного кандидата в 2000 на выборах во Флориде) уже отменены.
Иногда можно голосовать даже без документа (в маленьких городках все друг друга знают), при отсутствии ID иногда можно проголосовать по Provisional ballot (то есть вам выдают бюллетень, но вы не сбрасываете его в урну через сканер, он запечатывается, и вам дается несколько дней на то, чтобы снова прийти в комиссию и подтвердить свою личность, тогда бюллетень добавят в общую базу). Никакой единой официальной базы результатов голосования нет, каждый округ или город сами публикуют результаты голосования по отдельным участкам. Остальное – обобщают в первую очередь СМИ и аналитики. В 35 штатах организацией выборов на уровне штата руководит госсекретарь штата, в 15 существуют по разному формируемые избирательные комиссии штатов. Комиссии штатов отвечают в первую очередь за организацию системы голосования, следят за техническим оснащением и т.д. Само голосование проводится примерно 7000 муниципалитетов (округа, то есть county, и города), которые формируют участковые комиссии, и несут основные расходы по обеспечению работы участков. Причем комиссии на обычных участках и на участках досрочного голосования разные по составу.
Именно благодаря этой системе американского федерализма, множественных сдержек и противовесов, где самые разные органы власти имеют одинаково полученную от граждан прямую легитимность и контролируют друг друга, и возможна американская демократия и господство закона, которое заставляет власть периодически меняться и передавать бразды правления оппонентам. Конгресс ограничивает Президента, штаты ограничивают их обоих, внутри штатов сдерживают друг друга губернатор, законодательное собрание штата, а также непосредственно избираемые населением генеральный прокурор и государственный секретарь штата, их всех уже сдерживает также состоящее из разных структур местное самоуправление, где избираются местные советы, школьные советы, судьи, шерифы и т.д. У каждого свои полномочия, которые никто не может отнять. Организовать фальсификации при такой системе, где все следят друг за другом и вся информация, включая списки избирателей, открыта конкурирующим сторонам, почти невозможно. Имевшиеся в прошлом проблемы (часто пишут о якобы махинациях в пользу Кеннеди в 1960 в Иллинойсе) если и существовали, то в совершенно другую эпоху другой информационной среды.
Проблемы, которые сейчас есть на американских выборах, связаны не с несуществующими фальсификациями, а с попытками мешать голосованию тех или иных групп избирателей. Существует проблема джерримендеринга (манипуляций с нарезкой округов), когда на уровне штатов в свою пользу границы округов обычно кроит большинство в легислатуре штата, причем с этим борются и даже на судебном уровне. Есть проблема дискриминации меньшинств и уменьшения их доля при голосовании – она заметна в южных штатах и с ней борются местные НКО. В ходе борьбы за гражданские права в 1960-е был принят закон об избирательных правах 1965 года (Voting Rights Act). Согласно этому положению штаты, в которых афроамериканское население ранее подвергалось дискриминации, были обязаны согласовывать с федеральным правительством любые изменения в процедуре голосования. Действие закона распространялось на такие штаты, как Алабама, Аляска, Аризона, Джорджия, Луизиана, Миссисипи, Южная Каролина, Техас, Виргиния и ряд округов и муниципалитетов еще в шести штатах. Данный закон был опротестован и отменен Верховным судом США в июне 2013. Протест внес город Калери в штате Алабама, представители которого посчитали, что «расизм и дискриминация являются пережитками прошлого, а потому чернокожее население более не нуждается в подобной правовой поддержке». Решение о признании части указанного закона неконституционной было принято пятью судьями из девяти. В решении, в частности, говорилось о том, что «Америка сильно изменилась». После этого ситуация в ряде штатов ухудшилась – доминирующие в них республиканцы, которые обычно не ладят с меньшинствами, постарались сделать все, чтобы максимально ограничить их участие в выборах. К примеру, это касалось мест расположения участков в местах компактного проживания таких меньшинств, чтобы им стало неудобно добираться до мест голосования. В Северной Каролине, где местное афроамериканское население имело привычку голосовать досрочно, просто отменили досрочное голосование как таковое. В Техасе, где сильна латиноамериканская диаспора, ввели существенные ограничения по видам документов, по которым можно голосовать, исключив таким образом несколько сот тысяч человек из процесса. Данные решения оспариваются в суде.
Все это цветастое разнообразие и самостийность, которые ограничивает федеральную власть, – следствие Конституции. Поправки в Конституцию могут быть приняты конгрессом двумя третями членов каждой из палат или Национальным конвентом (специальным органом, который ни разу не созывался, порядок избрания так и не был определен). После принятия конгрессов поправка должна быть ратифицирована тремя четвертями штатов, что возможно только при полном консенсусе элит. Конгресс сам определяет один из двух возможных способов: ратификация заксобраниями штатов или созываемыми в каждом штате специально для принятия этого решения конвентами. Второй способ использовался только один раз в истории, для того чтобы принять XXI поправку, которая отменяла ранее принятую XVIII («Сухой закон»).
По описанным выше причинам изменить правила выборов Президента крайне сложно – чтобы полностью отменить коллегию выборщиков нужно менять конституцию, но малочисленные штаты несомненно не пойдут на сокращение своего влияния. Альтернативный вариант – принятие каждым штатом по отдельности изменений порядка избрания выборщиков (то есть отмены принципа «победитель в штате получает все голоса его выборщиков»). Кстати, два штата, Мэн и Небраска, уже дробят голоса своих выборщиков, однако оба они являются относительно небольшими по численности населения. Таким же путем могли бы пойти и другие штаты, но здесь потребуются негласные договоренности, чтобы это синхронно делали все штаты, иначе возникнет ситуация новой математической несправедливости, когда кто-то разделит голоса, а кто-то нет и за счет этого влияние вторых на результаты вырастет. В теории, выборщики некоторых штатов могут проголосовать за кого-то другого (в этом случае в некоторых штатах они платят штраф), и такие случаи в истории случались, но они ни разу не изменили общих итогов выборов президента. Всего за американскую историю сообщается о 157 случаях голосования выборщика вопреки его первоначальному обязательству на выборах президента. Хотя с вице-президентом (по нему выборщики голосуют отдельно) сбой случился в 1836. Кандидату демпартии Ричарду Джонсону на этих выборах не хватило голосов, необходимых для обеспечения его избрания: делегация Вирджинии в Коллегии выборщиков пошла против итогов голосования избирателей и отказалась поддержать Джонсона. Тем не менее, он был избран на должность в Сенате, который был во власти демократов. Сейчас разрыв по голосам выборщиков слишком велик (232 против 306) и такое число «выборщиков-перебежчиков» выглядит фантастическим.
Существует т. н. «План Амара» (по имени двух братьев – профессоров права – Ахил Рида Амара и Викрама Амара), предложенный в 2001. Его суть – штаты обязуются отдать все свои голоса на выборах в коллеги выборщиков национальному победителю голосования избирателей независимо от результата в своем собственном штате. Эти система заработает, как только в ней согласится участвовать достаточное число штатов, имеющих в сумме 270 (большинство) в коллегии выборщиков. Пока к соглашению присоединились лишь штаты, имеющие в сумме 165 голосов из 270 необходимых (последним пока в 2014 к соглашению присоединился штат Нью-Йорк). Против этого плана традиционные республиканские штаты и «колеблющиеся штаты» (swing states), так как они не без основания считают, что он уменьшит их влияние.
Что делать, если правила быстро изменить нельзя?
Искать согласие. Самый известный скандал прошлого с различием голосований избирателей и выборщиков, произошедший в 1876, завершился компромиссов двух конкурировавших кандидатов – демократа Сэмюэла Тилдена и ставшего президентом республиканца Ратерфорда Хейса.
Тогда по первоначальным данным, выборы выиграл борец с коррупцией губернатор штата Нью-Йорк демократ Сэмюэл Тилден. Его оппонент, Хейс, даже публично в газете New York Sun признал победу соперника. Однако в условиях страны после Гражданской войны администрация президента У.Гранта ввела федеральные войска из северных штатов в три южных штата, проголосовавших за Тилдена: Южную Каролину, Флориду и Луизиану — и начала пересчёт голосов в этих штатах и штате Орегон, также проголосовавшем за Тилдена. В результате «пересчёта» в них победил уже Хейс. 16 февраля 1877, кроме южных штатов, президент Грант в связи с начавшимися волнениями ввёл войска даже в столицу США – Вашингтон. Конгресс после непрерывного 18-часового заседания перевесом в один голос выборщика в 4 часа утра 2 марта 1877 признал президентом Хейса, а Палата представителей 3 марта 137-ю голосами против 88 - Тилдена. Многие опасались возобновления Гражданской войны. Тогдашняя «победа» Хейса в один голос выборщика считается самой грязной в истории президентских выборов США. При этом по голосованию избирателей Хейс имел 4 млн. 034 тысячи, а Тилден 4 млн. 288 тыс., или 47,9% к 51%.
При этом между Хейсом и Тилденом был заключен компромисс - в обмен на признание пересчитанных голосов южных штатов республиканцы согласились вывести федеральные войска с Юга, что завершило период Реконструкции. Кроме этого, соглашение 1877 привело к выдавливанию афроамериканцев из государственных органов власти в результате принятия законов о «налогах на выборы» (большинство афроамериканцев и мексиканцев не могли их платить из-за бедности) и т. н. «дедушкиной оговорки» (неграмотные не могли голосовать за исключением случаев, если избиратель или его предки имели право голосовать до гражданской войны, что в реальности позволяло продолжать голосовать белым, но исключало афроамериканцев). Таким образом, сохранившие власть тогдашние республиканцы учли интересы тогдашних демократов.
Сейчас демократы и республиканцы другие (отчасти противоположные той эпохе), но это не отменяет необходимости компромисса как способа выхода из ситуации. В любом случае, все понимают, что выборы 2016 не последние и неготовность идти на компромиссы бумерангом вернется на следующих выборах и несомненно скажется на активности проигнорированных групп избирателей. Потому что систему сдержек и противовесов и постоянной ротации власти никто не в силах отменить.
Цена свободы: как особенности американского федерализма обеспечивают свободные выборы (PDF)
Оригинал статьи на сайте КГИ
