Андрей Бузин: Некоторые итоги электорального законотворчества

VI Государственная Дума отработала еще меньше половины своего срока, но успела рассмотреть около сотни законопроектов, касающихся российских выборов. Активность депутатов в части электорального законотворчества, пожалуй, превышает их активность в любой другой области, хотя «бешенным принтером» нашу Думу прозвали в связи с другими законами. Чуть ли не еженедельное появление новых электоральных законопроектов объясняется несколькими факторами. Во-первых, выборы непосредственно касаются судьбы и карьеры самих депутатов. Во-вторых, они кажутся им столь сложным явлением, как, например, бюджет. И, в-третьих, депутатов подстегнуло вылившееся на улицы накопленное за десяток лет возмущение российскими «электоральными мероприятиями».

Большинство законопроектов внесены группами депутатов Госдумы, либо одним депутатом. Поэтому условно законопроекты можно разбить по «партийной принадлежности», то есть по тому, чьи депутаты составляют большинство в группе, вносившей законопроект. Правда, шесть законопроектов (о которых речь пойдет ниже), нельзя классифицировать по такому признаку и они отнесены к разряду «Другие».
Судьбы законопроектов, классифицированных по «родительскому признаку» представлены в следующей таблице:

То, что большинство законопроектов не доживают до второго чтения, является простым подтверждением надежного численного преимущества «Единой России» в Думе. А тот факт, что подавляющее большинство принятых законов внесены Президентом и Правительством, в сочетании с собственной безынициативностью «Единой России» не оставляет сомнений в том, кого эта партия представляет.

Сделаем несколько пояснений к некоторым на первый взгляд удивительным цифрам из таблицы.

Отозванный (уже после первого чтения) законопроект Президента – это неудавшаяся попытка Администрации Д.Медведева предложить свой вариант выборов в Государственную Думу (225 региональных групп и т.д.). Сменившаяся Администрация внесла новый проект, который тоже прошел первое чтение. Из оставшихся трех непринятых «правительственных» проектов один («О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации»), внесенный еще в 2000-м году, безнадежно устарел, другой неактуален, поскольку действует Постановление КС (о том, что член территориальной избирательной комиссии может иметь вид на жительство в другом государстве), а третий, похоже, действует в качестве висящей перед носом у осла морковки (о том, что партии могут отзывать своих членов избирательных комиссий с правом решающего голоса).

Заметим, что законопроекты, предложенные Президентом и Правительством, проходят свой жизненный путь намного быстрее, чем все остальные. Средний срок жизни такого законопроекта (срок от момента внесения до момента завершения рассмотрения в Госдуме, либо до превращения в закон) составляет 186 дней[1], а аналогичный срок для остальных законопроектов – 304 дня (по состоянию на начало ноября 2013 года).

Как видно из таблицы, депутаты «Единой России» креативностью в области электорального законотворчества не отличились. Инициатором обоих законопроектов был председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин; первый законопроект, ставший законом, имеет технический характер, а второй внесен во исполнение Постановления Конституционного суда.
Отдельно надо сказать о законопроекте, который был внесен депутатами от ЛДПР С.В. Ивановым, И.В. Лебедевым и М.С. Рохмистровым в октябре 2010 года и предлагал установить единый день голосования в четвертое воскресенье марта. Пролежав в Думе полтора года, проект вдруг был вытащен на свет в начале 2012 года, переделан поправками до неузнаваемости и превратился в закон о едином дне голосования в начале сентября, постоянно действующих участковых избирательных комиссиях, постоянной нарезке избирательных округов и участков. Так что этот закон назвать инициативой ЛДПР можно лишь с большой натяжкой.

О трех принятых законах, инициаторами которых были «Другие» следует сказать особо.

В апреле 2013 года всего за 105 дней был принят закон, внесенный 15-ю депутатами из разных фракций о предоставлении региональным парламентам права самостоятельно устанавливать порядок избрания высшего должностного лица субъекта Федерации. К первому единому дню голосования был принят закон, внесенный семью депутатами из разных фракций – борцами с коррупцией (В.В. Трапезников, С.В. Железняк и другие) – о зарубежных активах кандидатов на региональных выборах. Наконец третий закон был внесен членом Совета Федерации А.А. Клишасом (подписан Президентом РФ 2 ноября 2013 года). Он предусматривает возможность уменьшения пропорциональной части избираемых региональных парламентов до 25%, а в столицах – аж до нуля. Легко догадаться, что все три закона были встречены Госдумой с той же радостью, с которой они были поддержаны Кремлем.

Поговорим теперь о том, чего из таблицы не видно.

Некоторые из принятых законов, несомненно, существенно повлияли и еще повлияют на институт выборов в нашей стране. Из 13-ти законов, принятых Государственной Думой VI созыва, наиболее значимыми были законы о радикальном изменении численности партий и полном освобождении их от сбора подписей, о выборах губернаторов, о едином дне голосования и постоянно действующих участковых комиссиях, об увеличении доли мажоритарных выборов. Некоторые изменения по своей радикальности сравнимы с реформой избирательного законодательства в 2005–2007 годах, но в отличие от последней, носившей, в основном, разрушительный характер, могут привести и к положительным последствиям. Освобождение партий от сбора подписей и уменьшение партийной составляющей при распределении мандатов привело к увеличению конкурентности, реальное отсутствие которой и является основным изъяном российских выборов.
Принятые и предполагаемые к принятию законы (никто не сомневается, что будет принят довольно радикальный законопроект о возвращении к смешанной системе на выборах Госдумы) практически вернули ситуацию с российскими выборами к состоянию 2003 года. Нет сомнений, что предлагаемые реформы рассматриваются руководителями страны как позволяющие смягчить реакцию общества на «бесчестные» выборы и продлить свое пребывание у власти. Однако это тот счастливый случай, когда проводимые администрацией реформы могут оказать положительное влияние на развитие института выборов, закрепленного нашей Конституцией как «высшее проявление власти народа».

Возможно, кремлевские идеологи не смогли просчитать до конца последствия «департизации» выборов. Однако, можно предположить и другой вариант: они считают, что в любой момент могут подправить законодательство или правоприменение, если выборы начнут приводить к нежелательным для них результатам.

Несмотря на радикализм некоторых законодательных новаций, нельзя говорить о радикальном изменении избирательного законодательства в целом. Новации носят довольно бессистемный характер и не затрагивают такие критические для выборов позиции как формирование избирательных комиссий, участие избирательных блоков, выдвижение и регистрацию кандидатов. При этом бессистемностью и «точечностью» страдают не только «правительственные» законопроекты, но и все законопроекты, предложенные парламентской оппозицией.

Исключение составляет проект Избирательного кодекса, внесенный представителями «Справедливой России» в начале 2012 года, но так и зависший на этапе внесения. Судя по всему, «Справедливая Россия» отказалась от его дальнейшего продвижения.

Зато в избытке наблюдаются законопроекты, связанные либо с совершенствованием процесса голосования, либо с усилением ответственности за нарушения. И эсэры и коммунисты предлагали свои проекты о введении прозрачных урн – это благодатная тема для рассуждений о борьбе за чистоту выборов, поддержанная и ЦИКом и единороссом А.Г. Сидякиным.

По законотворческой плодовитости в области выборов всех опережают представители ЛДПР, некоторые проекты которой, впрочем, похожи на популизм или эпатаж. Например, недавно, депутаты Я.Е. Нилов, А.Н. Диденко, Д.И. Савельев предложили ввести административную ответственность для членов избирательных комиссий, проголосовавших за отмененное позднее удаление наблюдателя.

Впрочем, среди законопроектов парламентской оппозиции есть некоторые, которые могли бы быть реальными и даже немного полезными. Так, например, представители «Справедливой России» вносили законопроект о возвращении графы «Против всех», благополучно отклоненный в декабре 2012 года. Теперь, как известно эта поправка приписывается госпоже Матвиенко, что существенно повышает шансы «старого новшества». Довольно много здравых электоральных законопроектов внес депутат из фракции ЛДПР Я.Г. Зелинский; он, например, предлагал вполне прогрессивные нормы об уменьшении числа государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях, о снижении возраста, с которого можно принимать участие в агитационной деятельности до 16-ти лет, о хранении избирательных документов в архивах, а не в зданиях администраций. Представители КПРФ предлагали вернуть требование об уходе глав исполнительной власти в отпуск при проведении избирательной кампании, а эсэры предлагали отказаться от «муниципального фильтра» на выборах губернаторов. Все эти проекты были отклонены большинством Государственной Думы.

Интересно наблюдать за дирижированием теми электоральными новациями, которые принципиально не выгодны всем фракциям в Государственной Думе – как «Единой России» (если рассматривать ее как политическую партию, а не как придаток администрации), так и «оппозиционным». Например, уменьшение доли мандатов, распределяемых по пропорциональной системе («проект Клишаса») было принято вопреки голосованию всех фракций, кроме «ЕР». Другой характерный пример – законопроекты о замещении мандатов при освобождении места в федеральном списке кандидатов партии. Представители всех фракций три раза предлагали законопроект, позволяющий партиям замещать мандаты по своему усмотрению, но Дума один законопроект отклонила во втором чтении (когда инициатором были в т.ч. и члены «ЕР»), другой (ЛДПР-ровский) – в первом чтении, а третий был инициаторами-эсерами отозван. Подтверждает тезис о дирижере законодательного процесса и замечательная судьба подвешенного после первого чтения законопроекта об отзыве партиями своих членов избирательных комиссий. Уже полтора года длится 30-тидневный срок принятия поправок в этот законопроект.

IV Государственная Дума отличилась тем, что придушила российский избирательный закон. V Дума выступила некровизажистом, пытаясь косметическими мерами украсить покойного. VI Дума похожа на участников поминок, причем в последней их стадии, когда каждый суетливо говорит все, что взбредет ему в голову. Посмотрим, чем все это закончится для покойного и его родственников.