Умаление самоуправления: новая реформа МСУ как авантюра - Александр Кынев
Полная версия текста (вариант для ФОРБС был существенно сокращен при редактуре).
Умаление самоуправления: новая реформа МСУ как авантюра
Опубликованная в «ответ на обращение движения «Народный фронт «За Россию!» к обсуждению проблем развития крупных городов» аналитическая записка прокремлевского Фонда ИСЭПИ (Институт социально-экономических и политических исследований) под названием «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы», подтвердила все худшие опасения, которые высказывались в отношении слухов о планируемой новой реформе местного самоуправления перед Посланием Президента. Фактически речь идет о ликвидации в стране местного самоуправления и создании крайне громоздких и очевидно не способных работать бюрократических конструкций по управлению крупными городами. Единственной хорошей новостью можно считать то, что сами эти идеи в прямом виде в Послании Президента не прозвучали, то есть вертикаль не является заложником их исполнения не взирая ни на что просто потому, что так уже сказано человеком, который в нашей стране публично никогда не признает ошибок. Более того, Президент в Послании говорил не об фактическом уничтожении МСУ, а о «развитии сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Это значит что есть надежда, хотя и очень слабая, что изложенный в тексте ИСЭПИ проект удастся если не остановить, то хотя бы уменьшить тот ущерб местному самоуправлению и стране в целом, который его реализация способна принести.
Авторы данного доклада предлагают две модели того, что они называют «реформой МСУ». Согласно первой модели создается одноуровневая система местного самоуправления вместо существующей двухуровневой (два уровня – муниципальный район и входящие в него поселения; в значимых городах в России сейчас образуются городские округа, которые объединяют полномочия района и поселения, внутригородских муниципальных образований в России сейчас не предусматривается). Это означает, что остается только поселенческий уровень местного самоуправления, городские округа и муниципальные районы становятся органами государственной власти, руководители которых назначаются губернатором. Ликвидируются также городские и районные думы. При этом города предлагается искусственно «разукрупнять», создавая внутри них внутригородские муниципальные образования. Согласно второй модели, создается новый вид муниципальных образований – «городские агломерации» на базе крупных городов. Глав администраций этих самих агломераций опять таки предлагается назначать решением губернатора.
Саму реформу предлагают кавалерийским наскоком провести в рекордные сроки: соответствующие поправки в федеральное законодательство авторы записки считают необходимым внести в весеннюю сессию Госдумы в 2014 году, а окончательно завершить создание новой системы МСУ — до середины-конца 2015 года.
Повторение пройденных грабель
Первое что бросается в глаза, это смысловое противоречие со всей институциональной политикой последних лет. Авторы доклада словно забыли о предыдущих институциональных ошибках с отменой выборности губернаторов и тех проблемам, к которым они привели. Деперсонификация власти вследствие отмены выборности губернаторов, утрата связи между властью и населением стала одной из причин обрушения электоральных результатов «Единой России» на выборах Госдумы 2011 года. Именно поэтому одним из результатов работы над ошибками стало выталкивание губернаторов на выбороподобные процедуры с тем, чтобы заставить их хоть как-то налаживать диалог с населением. Другой пример попыток вернуть опоры на личные рейтинги региональных политиков – это возвращение мажоритарных округов на выборах депутатов Госдумы РФ.
Исторически в своей истории «Единая Россия» резко стала улучшать результаты на региональных выборах (где партийные списки обязательно вводятся с середины 2003) регионах после двух событий. Первой точкой перелома был конец 2005 года, когда впервые губернаторы в массовом порядке стали возглавлять списки партии власти на региональных выборах. Второй точкой перелома стал конец 2007 года, когда «Единую Россию» возглавил Путин. Это явно связано с тем, что изначально «Единая Россия» была альянсом федеральной («Единство») и региональной («Отечество – Вся Россия») бюрократии, когда сложились как голоса сторонников Путина и лично конкретных губернаторов, так и админресурсы разных уровней, аккумулируя которые партия власти и стала добиваться сверхрезультатов. Проще говоря речь о рейтинге Путина, рейтингах губернаторов и региональных электоральных машинах и об админресурсе в «чистом виде», включая фальсификации. Как дополнительный элемент может добавить рейтинги мэров и их электоральные машины, так как это ресурс тоже был поставлен на службу «Единой России». В результате против «Единой России» стало играть то, что федеральный центр сам уничтожил прежние региональные электоральные машины, отменив прямые выборы губернаторов и уволив в 2009–2010 многих «губернаторов-политических тяжеловесов».
Нечто похожее происходило и с ресурсом мэров: из 79 регионов, имеющих региональные столицы, в 42 на середину 2011 года были выборы мэров региональных центров населением. На смену мэрам-публичным политикам все чаще приходили серые и малоизвестные «сити-менеджеры» (главы администрации, нанятые по контракту), которые ничего не могли прибавить к авторитету власти за счет личных качеств. Показателен Нижний Новгород, где на имени мэра Вадима Булавинова «Единая Россия» в октябре 2010 года выиграла выборы в городскую думу под лозунгом «Выбери мэра – выбери партию», набрав 58,43%, что для крупного города является крайне необычным результатом. Но после выборов Булавинова новым главой города депутаты не выбрали (прямые выборы мэра отменены) и в марте 2011 года уже на выборах Заксобрания области тот же Нижний Новгород показал официальный результат за «Единую Россию» лишь 35,6%.
Как назначенные губернаторы, так и назначенные мэры, преимущественно малопубличны, у них, как правило, крайне тяжелая коммуникация с населением и с элитами, и даже те, кто назначен вновь из ранее избранных, часто назначены не потому, что популярны, а потому, что удобны своей слабостью для заинтересованных групп федеральной элиты. Таким образом, сокращение иных оснований своих электоральных результатов для «Единой России» автоматически увеличивало нагрузку на административный ресурс и фальсификации.
Не удивительно, что одновременно с возвращением выборности губернаторов предполагалось вернуть, причем в принудительном порядке, и выборность мэров. Соответствующий законопроект был внесен Минрегиоразвития еще В.Басаргине, где тихо скончался при его преемнике, озабоченном, видимо, иными проблемами. То, что это проект так и не был принят, можно трактовать лишь как лоббистскую победу губернаторов, как любых бюрократов, по законам Паркинсона стремящихся максимально расширить сферу своих полномочий.
Теперь же авторы доклада вновь, но еще более радикально, предлагают идти путем, который уже привел к 2011. О том, что сама отмена выборности не только мэров, но и городских дум будет очевидным вызовом общественному мнению, можно и не напоминать.
Выборы и единство страны
Главная угроза, которую несет предлагаемая реформа – это даже не многочисленные скандалы на местах, а разбалансирование всей системы управления гигантской страной как таковой. По факту такое усиление губернаторской власти (качество отбора на эти посты лучше за последние пару лет не стало и по факту их по-прежнему назначают, но независимость усилилась и снять в условиях имитации прямых выборов стало фактически сложнее) приведет к ускоренному превращению многих регионов по сути в феодальные княжества. Сдержками и противовесами против усиления самовластия губернаторов может быть или усиление полномочий Законодательных собраний, но на это нет даже намека, или усиление полномочий МСУ. Выступая как третейский судья между органами МСУ и губернатором в случае конфликтов, федеральный центр фактически мог бы превращатить органы местного самоуправления в своего фактического агента, это работало бы на сохранение и развитие единого правового поля, было бы одной из тех самых скреп единства страны, о чем у нас так любят говорить последний год. Все же происходит наоборот. Предлагаемые преобразования снизят качество управления, повысят произвол губернаторов на местах, а также усилят зависимость центра от региональной власти, который сам лишает себя рычагов влияния и давления. Обособление и усиление региональных автократий это полшага к распаду в случае неблагоприятного развития ситуации. Однако работать со сложными системами, видимо, нынешняя власть не умеет – ищет внешне примитивные схемы, которые лишь усилят произвол и круговую поруку. Недавно в одном из интервью напоминал, что в позднесоветское время одной из главных опор властей СССР на съездах народных депутатов были народные депутаты от среднеазиатских республик, голосовавшие на съездах по команде «стройными рядами» за любые предлагаемые решения, однако советскую власть это не спасло: когда система стала рушиться, все бывшие сатрапии немедленно отделились и стали самостоятельными государствами.
Смысловые противоречия и перспективы управленческого хаоса
Если отойти от смысла реформы и углубиться в детали, то прочтение доклада оставляет ощущение, что его авторы ничего кроме цитирования иных текстов на тему МСУ не осуществляли и как в реальности функционирует местное самоуправление в реальной жизни в России представляют с трудом, мало зная все разнообразие существующих в этой сфере проблем и противоречий. С учетом того, как дело обстоит в реальности, сказать, что реализация положений доклада породит управленческий хаос, создав массу проблем как для самой власти, так и для населения, значит нет не сказать ничего.
Во-первых, городские округа бывают очень разными. Среди них есть как действительно крупные города со сложившимися внутренними городскими районами, так и города небольшие и средние, внутри которых никаких внутригородских районов никогда не было. Альтернатива выборности или назначения в случае статуса городского округа или городского поселения может вызвать волну откровенных манипуляций и скандалов со сменой административных статусов при невозможности провести четкие критерии, какой город считать поселением (а значит избирать власть), а какой городским округом (значит власть назначать). Начнется неоправданное дробление одних городов на внутригородские районы, чтобы избежать выборности, и столь же неоправданная ликвидация внутригородских районов в других городах, чтобы избежать назначения.
Во-вторых, за последние годы многие районы превращены в городские округа и почти везде шел процесс укрупнения муниципальных образований с целью сокращения административных издержек. Причем шел очень тяжело, с многочисленными скандалами и протестами. Например, несколько лет назад поправками к федеральному закону разрешили совместить администрацию района и районного центра, теперь это будет невозможно, так как район становится органом госвласти, а городская власть – местным самоуправлением. Сейчас начнется обратный процесс. Любая административная перестройка и реорганизация управления чревата массой неприятностей, противоречий и скандалов. В результате где-то скандалы пойдут по второму и третьему кругу, где только появятся. Что будет твориться с переоформлением имущества представить еще сложнее.
В-третьих, есть проблема многих муниципальных образований в национальных республиках, где любые административные преобразования превращаются в спор о границах этнических ареалов и территорий доминирования той или иной группы интересов.
В-четвертых, невозможно представить себе бесконфликтную реализацию модели «агломерации». Сама попытка создать муниципальное образование, глава которого назначается органом государственной власти, это уже абсурд. Как минимум будут большие проблемы с добровольностью вхождения муниципальных образований в состав этих агломераций, без наличия которых невозможно не выйти за рамки правового поля и т.д. и т.п. Кроме того, само понятие «агломерации», которая является термином скорее экономико-демографическим, в докладе, мягко говоря, сильно искажено, а применяемая схема почти никак не корреспондирует с применяемыми в мире моделями управления агломерациями, напоминая «неведомую зверушку».
Одним словом, представить, как все это будет взаимодействовать решительно невозможно. При этом само внезапное появление доклада ИСЭПИ и содержащихся в нем идей как минимум противоречит не только описанному в начале статьи тренду на возвращение выборности региональных руководителей, но и недавнему «закону Клишаса» об отмене для городских округов и муниципальных районов с числом депутатов в представительном органе более 20 обязательной нормы про применение смешанной избирательной системы. Теперь же предлагается вообще упразднить представительные органы власти на уровне муниципальных районов и городских округов. Таким образом, когда пару месяцев назад принимался «закон Клишаса», его авторы и кураторы еще не знали, что будут вообще предлагать упразднить те органы, порядок избрания которых реформируют.
Если концепция меняется постоянно – от принудительной партизации органов МСУ к их ускоренной департизации, которую даже не успев осуществить, заменяют на полную ликвидацию избираемых органов, это говорит только об одном: никакой концепции нет вообще. Есть лишь решения, которые пишутся «на коленке» и о последствиях реализации которых мало кто отдает себе отчета.
Никакого отношения к решению проблем местного самоуправления доклад ИСЭПИ не имеет – это вызванная страхами и фобиями попытка манипулирования политическим процессом с целью решения вполне конъюнктурной сиеминутной задачи ликвидации самих площадок, на которых может появиться кто-то от власти независимый. Причем без всякого анализа даже кратко и среднесрочных последствий принимаемых решений по принципу «после нас хоть потоп». Об этой реальной цели доклада говорят и рассуждения авторов на тему «смотрите, кого навыбирали». В ответ на эти «аргументы» можно с не меньшим пафосом сказать «смотрите, кого поназначали», так как итоги кадровой политики назначения губернаторов и сити-менеджеров привели лишь к деградации качества управленческого корпуса, случайным вследствие непубличности кадровым решениям в угоду интересам определенных политико-экономических групп и круговой поруке.
То, что, предлагается, авантюра, разрушающая сдержки и противовесы и бумерангом ударяющая по единству страны в средне и долгосрочной перспективе, и надо не стесняться и не бояться это прямо говорить.
