Заявление № 2. О незаконности вмешательства органов исполнительной власти в выборный процесс и деятельность партий, сложившейся практики «согласования» главами регионов кандидатов на предстоящих выборах, организации преимуществ для определенной партии или группы кандидатов в доступе к общественным ресурсам, а также создания структур, курирующих выборы и политическую жизнь
Движение «Голос» в рамках долгосрочного наблюдения за выборами единого дня голосования 18 сентября 2016 г. выпускает аналитические заявления и доклады с оценкой соблюдения принципов и стандартов свободных и равных демократических выборов. Помимо соответствующих федеральных и региональных законов, данные принципы и стандарты зафиксированы в «Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (Кишинев, 7 октября 2002 г.).
Долгосрочные наблюдатели движения «Голос» в регионах прежде всего обращают внимание на соблюдение принципа равенства прав кандидатов и партий на различных этапах избирательных кампаний, а также на то, насколько в ходе проведения выборов законно или незаконно, справедливо или несправедливо используются финансовые и иные общественные ресурсы в интересах определенных политических сил.
В последнее время различные высшие государственные чиновники, руководители администрации президента, Центральной избирательной комиссии неоднократно заявляли о необходимости проведения свободных и конкурентных выборов во время избирательной кампании единого дня голосования 18 сентября 2016 г., о недопустимости административного вмешательства в выборный процесс и деятельность каких-либо политических партий, а также о недопущении использования государственных и иных публичных ресурсов в интересах отдельных кандидатов и партий. Между тем, реальная практика организации и проведения выборов в российских регионах фактически стала неотделима от вмешательства должностных лиц, исполнительных и иных государственных органов в работу избирательных комиссий, а также в деятельность некоторых политических партий, в процесс отбора и выдвижения кандидатов.
В СМИ и публичном пространстве многих регионов открыто распространяется информация о том, что главы субъектов федерации и сотрудники их администраций лично вмешиваются в процесс подготовки к предстоящим выборам политической партии «Единая Россия», а иногда фактически в «ручном режиме» руководят им.
Заявление № 1. Об организации и проведении политическими партиями предварительных внутрипартийных выборов (праймериз) в 2016 году
В частности, сообщается о том, что главы регионов и руководители региональных администраций: проводят многочисленные рабочие встречи и совещания с руководством региональных и местных отделений «Единой России», ее партийным активом и представителями избирательных штабов выдвинутых ею кандидатов; активно участвуют в подборе кандидатов для участия в т.н. предварительном голосовании («праймериз») партии; «согласуют» выдвижение отдельных лиц по спискам партии или по конкретным избирательным округам на предстоящих федеральных и региональных выборах. При этом, в интересах партии активно используются государственные и общественные ресурсы, например: здания, помещения, транспорт, СМИ, принадлежащие государству и муниципалитетам; на встречи и дебаты партийных кандидатов мобилизуются учащиеся, работники бюджетных учреждений; информация о праймериз ЕР распространяется при помощи домоуправляющих компаний.
Государственным и муниципальным служащим предписывается оказывать соответствующее содействие «партии власти» и ее выдвиженцам. С главами муниципалитетов, их заместителями и руководителями бюджетных учреждений проводятся совещания-инструктажи на тему предстоящих праймериз и сентябрьских выборов. Информация об указанных действиях различных представителей властей поступает из самых разных регионов страны и публикуется в СМИ: г. Москвы[1], Республики Башкортостан[2], Пермского края[3], Иркутской[4], Московской[5], Самарской[6], Свердловской[7], Челябинской[8] и Ярославской областей[9] и многих других регионов. В школах среди несовершеннолетних учащихся распространяются листовки и другие материалы о достижениях партии и ее представителей в региональных и местных органах власти.
Согласно действующему законодательству, единственными органами, на которые возложены функции по организации и проведению выборов, являются соответствующие избирательные комиссии. Тем не менее, в ряде регионов (например, Краснодарский край, Пермский край) зафиксированы попытки создания и организации при региональных и местных администрация неких «избирательных штабов», с очевидными признаками вмешательства в компетенцию избирательных комиссий или оказания мобилизационного воздействия на избирателей в пользу одного из политических игроков (по данным фактам были направлены соответствующие обращения – www.golosinfo.org/ru/articles/88621). Как правило, в состав данных «избирательных штабов» включаются сотрудники администрации и иные государственные (муниципальные) служащие, а также политики, близкие к местной власти и «Единой России». По результатам обращений на создание некоего «предвыборного штаба» при губернаторе Пермского края с включением в него ряда должностных лиц и действующих политиков данный непредусмотренный законом орган был распущен (www.golosinfo.org/ru/articles/90341).
Считаем, что создание подобных «избирательных штабов» является прямым нарушением принципа независимости и самостоятельности деятельности избирательных комиссий, а также проявлением использования административного ресурса в политических интересах. Все это, наряду с весьма распространенной практикой включения в составы избирательных комиссий субъектов федерации сотрудников администраций, как отмечалось в соответствующем докладе движения «Голос» 2015 года (www.golosinfo.org/ru/articles/17701), приводит к подмене избирательных комиссий, как подлинных организаторов выборов, региональными администрациями.
Нам также представляется сомнительной практика, когда руководители и заместители руководителей региональных и местных администраций возглавляют избирательные штабы кандидатов и партий, в том числе, действующих глав и депутатов, выдвинутых «Единой Россией». Никакие формальные заверения о том, что они или иные сотрудники исполнительных органов власти, вошедшие в состав этих штабов, на время выборов «уходят в отпуск» или временно слагают с себя властные полномочия, не изменяют их реального административно-политического статуса.
Кроме того, сами избирательные комиссии, организующие выборы, и муниципальные администрации вольно или невольно предоставляют преимущество партии «Единая Россия», публикуя на своих информационных ресурсах, как правило, репортажи о мероприятиях лишь этой партии.[10]
В последнее время в ряде регионов (Ивановская, Рязанская, Сахалинская и Челябинская области) в ходе антикоррупционных уголовных расследований (meduza.io/feature/2016/03/31/chernye-kassiry, www.rzn.info/news/2015/8/14/zaderzhannyy-za-vzyatku-ryazanskiy-zamministra-nozdrin-sobiral-den-gi-dlya-zampreda-pravitel-stva-andreeva.html, ivanovolive.ru/news/9183) вскрылись факты незаконного вмешательства теперь уже бывших сотрудников региональных администраций в выборный процесс и их участия в формировании неофициальных избирательных фондов с целью поддержки провластных кандидатов. Данные свидетельства лишь подтверждают хорошо известную практику, сложившуюся во многих регионах России и не являющуюся секретом для политических игроков, но, к сожалению, на которую правоохранительные органы не обращали должного внимания.
Считаем данные действия государственных и муниципальных должностных лиц не только проявлением коррупции и незаконного использования «черных касс» в избирательных кампаниях, но также явными признаками вмешательства региональных администраций в выборный процесс и использования административного ресурса в интересах одной из политических сил.
Беспокойство вызывают ряд публичных высказываний некоторых глав регионов. Так например, по свидетельствам очевидцев и сообщениям в СМИ губернатор Пермского края Виктор Басаргин на одном из «рабочих совещаний» с представителями и кандидатами «Единой России», состоявшемся 8 апреля 2016 г., указал действующим и бывшим членам партии, а также потенциальным кандидатам от ЕР, о нежелательности сотрудничества с другими политическими партиями или выдвижения на выборах в самостоятельном качестве.
Подобного рода заявления напрямую нарушают нормы Конституции РФ, а также основополагающие принципы и нормы российского избирательного законодательства. В частности, статья 30 Конституции провозглашает свободу общественных объединений (к которым в т.ч. относятся и политические партии): «Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем». Статья 32 Конституции закрепляет, что «1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. 2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,…»). Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 3 закрепляет, что «Участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению». Характерно, что в ответе на поступившее обращение, сам факт таких высказываний губернатора Пермского края не отрицается, но утверждается, что мнение губернатора «по вопросам организации региональными отделениями политических партий избирательных кампаний носит рекомендательный характер и не является… обязательным для принятия решений, в том числе касающиеся выдвижения кандидатов на выборах». (www.golosinfo.org/ru/articles/90341).
Помимо этого, в выступлениях глав некоторых регионов проявляется, отмеченное нами в ходе предыдущих избирательных кампаний (например, на выборах губернатора Ленинградской области в 2015 г.) дискриминационное отношение к непарламентским партиям, как к партиям второго сорта, а некоторые из них считают, что даже среди парламентских партий должна быть выделена одна главная партия (например, высказывания губернатора Томской области Сергея Жвачкина[11]).
В связи с этим, хотелось бы напомнить, что Конституцией нашей страны установлено, что в Российской Федерации признается идеологическое многообразие; никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность, а общественные объединения (в т.ч. партии) равны перед законом (статья 13).
Согласно действующему российскому законодательству (в частности, об этом говорит Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях») политические партии являются самостоятельными и независимыми от вмешательства органов государства и должностных лиц общественными объединениями. Пункт 1 статьи 8 данного закона «Основные принципы деятельности политических партий» гласит: «Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности…». Статья 10 № 95-ФЗ «О политических партиях» также указывает , что «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий,… не допускается», а «лица, замещающие государственные или муниципальные должности и находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии».
При этом, следует отметить, что законодательство предполагает некоторые виды государственной поддержки политических партий, о чем говорится в статье 32 закона «О политических партиях». Указанные выше действия глав регионов и других должностных лиц к видам этой поддержки, с нашей точки зрения, отнесены быть не могут, поскольку перечень видов государственной поддержки политических партий строго ограничен. К нему относятся: а) обеспечение равного доступа к средствам массовой информации; б) предоставление помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; в) обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях.
Кроме того, государственная поддержка политических партий осуществляется также путем их государственного финансирования в соответствии со статьей 33 данного закона. Никаких иных видов государственной поддержки политических партий законодательство не предусматривает. Основным же принципом в осуществлении указанных форм поддержки является то, что они оказываются всем политическим партиям и исключительно на равных условиях.
Также, следует отметить, что ни Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни уставы субъектов федерации, которыми в своей деятельности обязаны руководствоваться главы регионов и иные должностные лица, находящиеся на государственной службе, не предполагают их вмешательство в решение вопросов связанных с участием той или иной партии в выборах, а также вопросов связанных с выдвижением на выборах тех или иных кандидатов. Более того, статья 17 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» напрямую запрещает главе региона и другим государственным служащим и должностным лицам «использовать должностные полномочия в интересах политических партий, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего».
Обращаем внимание, что все перечисленные и иные подобного рода действия по управлению «внутренней политикой» в регионах, а фактически проявления явного административного вмешательства в выборный процесс, самостоятельную деятельность политических партий и реализацию избирательных прав кандидатов, стали настолько привычным делом, что рассматриваются как само собой разумеющееся дело, как норма. Но привычное не значит правильное и соответствующее нормам российского законодательства и международным избирательным стандартам.
Руководитель экспертной группы по подготовке заявления:
Виталий Ковин, политолог, эксперт движения «Голос»
+7(902) 476-71-98, kovinvit@gmail.com
Сноски:
[1] Канал Е. Винокуровой в Telegram: «Новости с полей страны Единороссии. В штабы кандидатов на праймериз - тех, что фавориты- интегрировали замглав управ по работе с населением. Они ушли в отпуск. Я это знаю про Жаркова и Онищенко. Юридически все ок, де факто старый добрый админресурс. Никогда такого не было, а вот опять».// https://telegram.me/ekvinokurova
[2] Так, один из местных журналистов из республики Башкоркостан заявил: «Этот процесс идет вовсю; по моей информации, главы районов собирают инструктивные совещания, уже получив «ценные указания» из Уфы по будущей раскладке результатов выборов – вплоть до процентов, которые должны набрать определенные партии и кандидаты». Прямых доказательств, однако, журналист привести не смог, пояснив, что «источники в администрациях об этом говорят лишь в приватных беседах».
[3] http://ura.ru/articles/1036267766
[4] https://www.znak.com/2016-05-10/v_irkutskoy_oblasti_edinorossy_ne_podelili_mezhdu_soboy_adminresurs
[5] http://www.rbc.ru/politics/29/04/2016/572336d89a7947a3eeceb148
[7] http://politsovet.ru/51086-afera-praymeriz.html
[9] http://yarnovosti.com/rus/news/yaroslavl/politics/deputatov_poprosili_ne_politizirovat_diskussiy_o_p
[10] Например, репортаж о заседании политсовета местного Надымского отделения ВПП «ЕДИНАЯ РОССИЯ» размещенный в разделе дополнительные выборы депутатов собрания депутатов г. Надым (назначенных на 24.04.2016) // http://nadymregion.ru/dop_vibori-2016.html
